十二五将成为中国新一轮改革节点含三条主线

十二五将成为中国新一轮改革节点 含三条主线

十二五将成为中国新一轮改革节点 含三条主线 更新时间：2010-10-19 6:56:22 　　“十二五”：改革再出发

当历史的大车驶入“十一五”的时候，中国的一轮改革已经进入尾声，经济增长亟需向经济发展转变，社会体制改革正待破题，政治体制改革开始热议，有识之士开始讨论如何启动新一轮改革，寻找中国共识，共谋发展大计。

让世界都措手不及的金融危机，打断了中国经济运行的既定轨道，“十一五”规划中的部分改革未能如期实现。今年是“十一五”的收官之年，明年中国开始进入“十二五”，同时担负着“十一五”重任的“十二五”，既有着改革开放30年后继往开来的战略意义，更可看作是60年之后新一个60年启动的开始，是中国启动新一轮改革的节点。

中国社会走到了一个诸多领域的改革都进入深水区、矛盾集中爆发的时期，改革不前进，必然会后退，这也是目前中国整体形势面临的严峻问题。“十二五”改革有“三条主线”：以经济发展方式转变为主线的经济体制改革；以公共需求变化为主线的社会体制改革；以政府转型为主线的行政体制改革。这三条线必须同时推进，经济体制改革的单兵突进已经变得不可能，很多经济发展方式转变中的问题和矛盾都集中在政府转型上，很多酝酿已久的改革都到了必须推进的时候。

如果说前11个五年规划的主题都是“国富”，提高经济总量，第12个五年规划的主题则应该转为“民强”，让民众共享改革成果。所以“十二五”面临太多的转型：从经济总量导向转向国民收入导向，从投资主导转向消费主导，从经济增长转向经济发展，从政府主导转向市场主导等等。能否真正告别GDP崇拜，国民收入分配体制改革是否启动等许多悬而未决的事情已经变得举足轻重。

“十二五”面临的是一场更加广泛而深刻的变革，将撬动一场深刻的利益关系调整，是中国改革的再次出发。“十二五”时期是中国改革能否进一步推进，经济转型是否成功，中国会不会进入新一轮高速发展的关键时期。“十二五”，是中国改革的大考。

“十二五”，改革的大考

10月15日至18日，中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议将在北京召开，会议的核心议题就是研究关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议。按照执政党对于中国未来的规划蓝图，“十二五”时期将是全面建设小康社会的关键时期。执政党力图通过“十二五”规划为这一蓝图的实现“打下具有决定性意义的基础”。

一个众所周知的事实是，“转变经济发展方式”将成为“十二五”规划的主要内容。中共十七大正式提出“转变经济发展方式”。在成功应对全球性的金融危机之后，中央政府更认识到：“国际金融危机对我国经济的冲击，表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。”

而尚需要继续观察的是，“十二五”规划将通过哪些措施加快经济发展方式的转变？从中共中央总书记胡锦涛在年初省部级干部落实科学发展观研讨班上所概括的8个重点工作来看，其中很多子命题的提出多有时日，比如自主创新、“走出去”、生态文明、社会建设等等。有成功的经验，也有教训，更有迟迟难以突破的“体制性障碍”。

保增长相对容易，因为有30年改革开放积累起来的一整套围绕经济增长的体制机制；转变经济发展方式相对困难，因为可用的现成的办法不如前者充足，有些重要的方面还要改革前者那套体制机制。比如以前国有经济一统天下的时候，放开一点边缘地带，就会极大增进经济福利，收获改革红利；而今天打破国企的垄断，虽说亦可以增进民众福利，却因为触及既得利益而难以推进。

转变经济发展方式的工作中，也要区分相对容易和相对困难的两个方面。比如调整地区经济结构，客观的经济发展条件倒逼到了一定程度，发达地区的产业专业就有内在的动力，经济落后地区的承接也是很自然的结果，但会不会产业转移了，污染也转移了？显然这与生态文明建设的方向并不相符。再比如，城镇化被认为是最大的内需，具有最雄厚的内需潜力，但城镇化会不会最后只变成是大兴土木建设，而上世纪80年代以后出生的农民工主体的身份转换工作进展缓慢？如果城乡土地市场的改革和户籍改革不同时推进，城镇化的内需潜力只会体现在投资性内需而不是消费性的内需。

和最近几次的五年计划一样，“十二五”规划最需要避免的后果是：在急切的经济环境条件变化的压力下，有些相对容易的会如期实现，而相对困难但是更重要的目标却难以实现。若如此，“十二五”规划的“决定性意义”就会打折扣。

“十二五”：改革再出发

当历史的大车驶入“十一五”的时候，中国的一轮改革已经进入尾声，经济增长亟需向经济发展转变，社会体制改革正待破题，政治体制改革开始热议，有识之士开始讨论如何启动新一轮改革，寻找中国共识，共谋发展大计。

让世界都措手不及的金融危机，打断了中国经济运行的既定轨道，“十一五”规划中的部分改革未能如期实现。今年是“十一五”的收官之年，明年中国开始进入“十二五”，同时担负着“十一五”重任的“十二五”，既有着改革开放30年后继往开来的战略意义，更可看作是60年之后新一个60年启动的开始，是中国启动新一轮改革的节点。

中国社会走到了一个诸多领域的改革都进入深水区、矛盾集中爆发的时期，改革不前进，必然会后退，这也是目前中国整体形势面临的严峻问题。“十二五”改革有“三条主线”：以经济发展方式转变为主线的经济体制改革；以公共需求变化为主线的社会体制改革；以政府转型为主线的行政体制改革。这三条线必须同时推进，经济体制改革的单兵突进已经变得不可能，很多经济发展方式转变中的问题和矛盾都集中在政府转型上，很多酝酿已久的改革都到了必须推进的时候。

如果说前11个五年规划的主题都是“国富”，提高经济总量，第12个五年规划的主题则应该转为“民强”，让民众共享改革成果。所以“十二五”面临太多的转型：从经济总量导向转向国民收入导向，从投资主导转向消费主导，从经济增长转向经济发展，从政府主导转向市场主导等等。能否真正告别GDP崇拜，国民收入分配体制改革是否启动等许多悬而未决的事情已经变得举足轻重。

“十二五”面临的是一场更加广泛而深刻的变革，将撬动一场深刻的利益关系调整，是中国改革的再次出发。“十二五”时期是中国改革能否进一步推进，经济转型是否成功，中国会不会进入新一轮高速发展的关键时期。“十二五”，是中国改革的大考。

包容性增长

9月16日，国家主席胡锦涛在北京人民大会堂出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式，在胡锦涛的致词中，有一个新鲜的概念引起了大家的关注，即“包容性增长”。这个新鲜词汇引起关注，显然与正在热议中的“十二五”规划有关系，如果这个词汇进入执政党“十二五”规划建议草案中，也并非不可能。

按照胡锦涛在致词中的表述，实现包容性增长，“根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。”简而言之，包容性增长的理念说明，追求经济增长速度固然仍很重要，但片面追求经济增长速度已经不合时宜。用胡锦涛的话说：“实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，为推进贸易和投资自由化、实现经济长远发展奠定坚实社会基础，这是亚太经合组织各成员需要共同研究和着力解决的重大课题。”

也就是说，长时期的片面追求经济增长速度已经积累了诸多社会问题，而经济增长本身却面临着日益严峻的社会基础短板的制约。人们所熟知的一个例子是，要增强消费这驾马车对于中国经济的拉动力，就需要降低居民审慎储蓄的动机，而这就需要进一步加强社会保障体系的投入和建设。

包容性增长的核心是共享经济增长成果。因为，片面追求经济增长的社会后果主要就是体现在公平正义的缺失。比如说，低成本劳动力优势，以前人们可以接受，但现在越来越不能接受，是因为片面追求经济增长的模式已经极大拉高了人们的“再生产”成本，此时的低成本劳动力优势就变成变相的“掠夺”。中国的通货通胀之所以特别有破坏力，中央政府对于通货膨胀特别警惕，部分原因也在于它对一部分基本没有谈判能力的群体的打击将是致命的。

片面追求经济增长带来的问题可能社会化，也可能政治化。现在主要还是体现在社会化方面。社会化主要体现在社会问题和社会矛盾的积累上。比如部分群体对于前途的信心动摇，此起彼伏的环境维权事件等等。《人民日报》最近一段时间对中产的不安全感、预防阶层固化等社会问题进行了详细报道。这些社会问题不是简单依赖过去习惯的经济增长就可以解决的。现在人们常常简单地将诸多社会问题归结为社会心理问题或者是维稳问题，这样的情况当然有，但核心问题还是共享发展成果不够带来的。如果不能实现包容性增长，那么片面追求经济增长速度所带来的社会问题更将日益积累，经济增长本身的成果也可能丧失掉。

现在就像是转变经济发展方式和经济增长的一场赛跑。中国不能不维持一定的经济增长速度，发展阶段也决定了这一点的可能性，但又必须防止其带来的社会问题和社会矛盾进一步恶化，不能得到及时化解。

改革难在哪里

转变经济发展方式的根本出路还是在改革。经过前几年对于改革本身的总结，如今的改革也理应再出发。改革最难的地方就在于利益调整，因为“利益比几何公理还顽强”。正如温家宝总理说的：“当前我国经济社会各个领域的改革都已进入攻坚阶段，引发利益冲突的风险增大。”

真正的改革从来都是以利益调整为核心。历史上改革的失败核心原因之一就是改革被利益打败。但对于“利益调整”本身需要明确其含义。回顾改革开放的历史，包产到户的改革之难更多的在于意识形态方面，后来国有企业改革，改变的是部分工人阶级的现实利益。但今天的改革，更多的是要触动资本的利益。所谓“引发利益冲突的风险”主要不是改革中政府和民众的利益冲突，而是改革者和被改革的强势力量的利益冲突.

其中的关键之一又是中央和地方的关系问题。转变经济发展方式是政府要力推的改革使命，从现在的诸多举措看，无论是环保、依法行政、改善民生，还是修改拆迁条例、制定工资协商条例等方面，都要求地方政府去落实和执行。改革进程的难度是可想而知的。

一个值得深思的问题是，为什么改革开放30余年之后，在“十二五”规划的讨论中，舆论仍普遍关注“从国富到民富”的问题？其原因除了不受节制的资本之外，重要的原因恐怕是在于地方政府对于民众和社会的财富的汲取是否过度。上世纪80年代，“藏富于民”和“藏富于地方”还是良性关系，如今这种关系已发生了改变。

总体而言，“十二五”期间，中央政府会推出更多普惠性的公共产品。这样的公共产品，不是狭义上的民生的概念，公平竞争、依法行政等这些方面同样是普惠性的公共产品。而如何让地方政府有动力去落实和执行，就是一个重大考验。

比如，温家宝总理在谈到依法行政时就强调：“现在，有的地方和部门出台的一些规章制度和政策性文件，违法增设许可项目、处罚种类和强制措施，违法规定地区封锁和部门垄断条件，违背市场经济的基本原则，损害了国家法制的统一性和权威性，损害了人民群众的合法权益，严重影响了党和政府的形象。今后，各级行政机关要严格遵守宪法和立法的规定，按照法定权限及程序立法和出台规范性文件，加强合法性审查，做到下位法与上位法不矛盾、不抵触，政策之间‘不打架’。”而要做到这一点，可能比让地方政府多增加一些教育、社保等方面的投入更加困难。

动力

就在人们热议“十二五”规划过程中，有论者表达了对于转变经济发展方式的动力在减弱的担忧，其表现就是，尽管年初开始，中央领导人一再强调转变经济结构的必要性和紧迫性，但政府部门对平滑短期增长速度的关注大大超出了推进结构改革和经济转型，一些重要的结构改革进展缓慢，甚至经济增长方式的转型也被理解为狭义的产业升级。

其实，回顾一下改革开放的历史就可以发现，所谓改革或者转型，动力之一是来自民间力量的推动，动力之二是客观的经济条件已经发生重大变化，动力之三是政府主导。后两者往往是起决定作用的。为什么经济增长方式的转型会被理解为狭义的产业升级，因为发达地区的产业在客观上碰到了各种壁垒，已经不能不进行升级。

因此，如果不是拘泥于理念和价值观本身，那么不能不承认：现在的转变，能够比较顺利推进的势必是那些客观经济条件已经发生重大变化的领域。有些地方政府为什么对于城镇化如此热衷？重要原因就是可以利用城镇化来取得日益稀缺的土地资源。同样道理，城乡土地市场的结构性改革何时可以取得突破？最大的可能就是在地方政府的土地财政开始衰竭之际。因为，只有在衰竭之际，相关的利益障碍才会最小，改革的阻力也会最小。

为了转变经济发展方式，人们普遍期望能够改变对于官员的考核方式。但难题在于，无论怎样改变考核方式，最能够方便衡量的仍然是数字化的东西。极端地说，如果非要将一些很难数字化考量的方面进行考核，那么很多官员照旧会给出一堆数字。并且，一个发达地区的官员建造1万套廉租房和一个落后地区的官员建造2000套廉租房，哪个成绩更大？这些都是很难评价的。

重要的还是即时抓住转型动力的机遇。尤其是，改革者应该敏锐捕捉有利于转型的动力因素，如利用金融危机推进经济发展方式一样，下定决心进行改革。当民工荒来临的时候，就应当下决心推进工资集体协商；当学历贬值，人口拐点出现的时候，就应当下决心把教育家办学落到实处；当大城市土地财政日益衰竭的时候，就应当下决心推进税制改革，让地方政府有钱去办好事；当人们对于国有企业垄断不满的时候，就应当下决心减少服务业和一些垄断行业对民营企业的壁垒。如此等等。

如果任由这些有利的动力因素流失而裹足不前，那么再好的规划最后也会成为“半拉子工程”。从这个意义上说，未来的5年是转变经济发展方式的5年，更是体制改革攻坚的5年。

经济发展方式如何转变—— 专访中国改革发展研究院院长迟福林

文_本刊记者杨军

中国正处于走向公平与可持续发展的历史性转折时期，转变经济发展方式是“十二五”的重要使命，转变经济发展方式的大方向已达成共识，如何转变经济发展方式，存在哪些阻碍和难以解决的问题，推进的突破口在哪里，等等，这些都是需要进一步探讨的重要课题。

历史的关节点

《南风窗》：在后金融危机时代，中国迎来了第12个五年规划，各界都对“十二五”寄予厚望，认为“十二五”将是改革的再出发，是很多进入深水区改革的推进时机，您认为呢？

迟福林：从中国改革开放的进程与趋势看，至少应当包括两次大的转型与改革：第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，其主线是经济体制转轨，目标是建立市场经济体制和做大经济总量；第二次转型的主线是发展方式转变，目标是形成公平与可持续发展的体制机制，走向富民强国，关系到未来几十年中国改革开放和社会主义现代化建设全局，将是一次深刻的变革，将为我国今后30年经济的持续快速增长构筑坚定的体制制度基础。

在这个大背景下，一个总的判断是：“十二五” 是中国发展方式历史转折的关节点，也是第二次转型与改革的历史起点。“十二五”改革有“三条主线”，即：以经济发展方式转变为主线的经济体制改革；以适应公共需求变化和基本公共服务均等化为主线的社会体制改革；以政府转型为主线的行政体制改革。

《南风窗》：这三条主线其实是交织在一起的，单纯的经济体制改革已经后继乏力，要推动经济发展方式转变的经济体制改革，必须同时推动社会体制改革和行政体制改革。这应该也是您提到的第二次转型与改革的难点所在。如果说第一次转型相对容易把握，即以经济总量为导向，那么第二次转型如何把握呢？

迟福林：第二次转型应该从经济总量导向转向国民收入导向，这是经济发展方式转变的实质。经济总量导向是在普遍贫穷情况下的选择，只要经济总量上去了，贫困问题的解决就有了基础。但是，当温饱问题基本解决，百姓收入达到一定水平，便会出现很多总量导向解决不了的问题。转变发展方式重要的是把13亿人的消费需求释放出来，以形成扩大内需的基础。以国民收入为导向的发展能够扩大社会总需求，并由此走出一条公平与可持续发展的新路。包容性增长的核心是全社会成员公平分享经济增长提供的机会和成果，也就是国民收入导向。

《南风窗》：如何实现从经济总量导向向国民收入导向的转型呢？

迟福林：实现国民收入导向有几点比较重要，一是要民富优先，二是调整国民收入格局，三是通过推进基本公共服务均等化强化公共服务的再分配功能。

政府转型是关键

《南风窗》：您曾说过，经济发展方式转变的关键在于政府转型，发展方式转变必然伴随着政府发展理念的深刻变革。政府转型一直在进行，但效果不彰，“十二五”期间政府要完成哪些转型？

迟福林：政府转型早在2003年就已经提出，在2005年制定“十一五”规划的时候，我曾在国务院座谈会上建议把行政体制改革作为重点。可以说，中国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府自身建设。转变发展方式中的很多矛盾与问题集中在政府转型上。就是说，发展方式转变的难点和关键是政府转型。新阶段发展方式转变对政府转型的依赖性全面增强。为此，政府转型应成为“十二五”全面改革的关键和重点，因为政府的转型还远未到位。

首先是要实现从政府主导向市场主导的转变，政府转型的核心是要不要放弃政府主导型的经济增长方式，使政府真正成为公共服务型政府。在做大经济总量为导向的发展阶段，政府主导更容易快速提高经济总量。而在市场经济体制初步建立的背景下，政府把经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务这些事情做好了，整个社会的公平与可持续发展就有了重要基础和保证。从地方层面看，政府主导经济增长还有普遍性。但是，由于政府主导带来的发展不是完全建立在市场基础之上，缺少可持续性。以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系，共同作用形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。改变GDP为主要目标的发展方式，不能不改变政府主导型的增长方式。建立在市场主导基础上的发展才有可持续性，才能抑制政府的投资欲望。

其次是要从行政管理型向公共治理型转型，这方面有一定进展，但还没有实质性突破。适应社会公共需求转型的关键在于确立政府在公共服务中的主体地位和主导作用。政府自身建设与改革的突破，关键在于通过政府转型形成规范的公共权力运行的制度框架。

《南风窗》：“十二五”要实现政府转型都面临哪些制约？

迟福林： 我认为主要应从三方面突破。一是政府理念还滞后于整个经济社会的发展， GDP主义太根深蒂固。二是体制上的制约，财政税收体制、干部选拔机制等等。这些体制问题本应在“十一五”有所突破，但因为金融危机等诸多原因还没有完成。三是这些年政府自身利益的形成具有相当的普遍性，政府部门利益形成的速度相当快。曾有地方官员问过我，如果政府转型，政府自身的利益怎么保证。

《南风窗》：这些问题的解决都非常难，特别是现在的利益格局已经形成。

迟福林：政府转型将撬动一场深刻的利益关系调整。这是一个很大的难题，需要一场深刻的变革，但我还是持很乐观的态度。政府的理念转变有个过程，其实已经在逐渐转变了。在包容性增长和可持续发展等到要求之下，政府理念的转变是必然的。财税体制改革肯定会推进，干部选拔机制肯定逐步完善。

《南风窗》：但是当改革触动改革者的利益，政府转型还会继续进行吗？

迟福林：以权力制约权力是很有限的，把以权力制约和以社会监督制约相结合才能更有效。政府应从封闭走向公开，行政行为和行政程序更透明，更公开化。这些其实已经在变化。我比较乐观。

从投资主导到消费主导

《南风窗》：从中共十七大开始，党和国家领导人一再讲“新时期”、“新阶段”、“新矛盾”、“新特点”、“新任务”等等，强调要注意发展的阶段性特征。发展的阶段性特征到底是什么？

迟福林：中国已开始由以温饱为主要目标的生存型阶段，进入到以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。

何谓发展型新阶段？从消费结构来看，在发展型新阶段，随着经济发展水平的提高，人的基本物质需求比例明显降低；从经济结构来看，农业比例较小，工业、服务业在国民经济中开始占据主导地位，人力资源和人力资本对经济发展的贡献程度逐步提升；从社会结构来看，多数社会成员从事工业和服务业，由于市场分工的拓展，社会利益群体开始分化，利益分化的结果将相对稳定一个时期。总的来看，进入发展型新阶段，尽管经济发展水平还有待提高，但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决，保障并提升人的发展权成为发展型新阶段的主要任务和核心目标。从根本上说，新阶段我国发展方式转变的本质是满足人的自身发展的基本要求，由此促进需求结构和消费结构的战略性提升。

《南风窗》：当中国社会发展进入新阶段，消费需求显然会大大提高。内需包括投资和消费，中国扩大内需扩大的其实主要是投资，消费一直没有很好地启动，但中国要实现经济转型，显然要启动国内消费市场，怎样才能真正启动消费？

迟福林：在“十二五”时期，我国可以初步形成消费主导的基本格局。从理论上说，人均GDP在3000~4000美元间，应该是一个投资主导向消费主导转变的拐点。从现实而言，城市由住房和汽车刺激拉动消费提升，农村在多种作用刺激下消费潜力开始释放。随着城乡一体化进程的加快，未来几年农村潜在消费需求释放的更多。但这个趋势不是自然形成的过程，关键取决于两条：一是国民收入分配格局需要调整；二是推进收入分配制度改革。“十二五”时期，我国应在改变国民收入分配结构、加快推进相关方面的制度改革上有一些重要的举措，这对于形成消费主导型经济发展十分重要。

消费拐点到来后，应该是生存问题解决，发展性问题突出的时候。根据国际经验，人均GDP达到3000美元以上，是文化消费大幅提升的阶段。2009年，我国人均GDP已经超过3000美元，但人均文化消费水平只有发达国家的1/4，应当说，我国文化产业发展正处在大幅提升的历史拐点。从国际比较看，美国文化产业比重达到25%，相当于我国2008年GDP的82%，日本为20%，欧洲平均为10%~15%，韩国也高于15%。可见，我国文化消费市场空间还很大。2009年，我国文化产业增加值达到8400亿元，占GDP比重2.5%。有专家预测，如果2020年我国文化产业增加值占GDP的比重达到5%以上，文化产业的总产值将达到3万亿元。

从农民工到市民

《南风窗》：消费主导关键是要释放出7亿多农民的消费需求，您主张让农民工在“十二五”成为历史，引起了很大反响。农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。30年来，这个“特殊群体”在为工业化、城市化作出历史性巨大贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。要让农民工在“十二五”成为历史，目前存在哪些需要解决的问题？这些问题在“十二五”期间是否能全部得到有效解决？

迟福林：无论是城市化还是城乡一体化，都绕不过“农民工”这个坎。实现农民工市民化，既是推进城市化进程的重头戏，也是推进城乡一体化的突破口。“十二五”期间，中国的发展方式转变与农村改革发展直接联系在一起。这就需要加快城市化进程，使城市成为建设消费大国的主要载体。未来5年左右，我国城镇化率达到50%以上是完全有可能的。就是说城镇化率每年增长至少1%~1.2%，搞得好1.3%~1.4%是很有可能的。

我曾建议“十二五”时期分两步走，第一步，前三年实现中小城镇户籍制度全面放开；第二步，后两年实现大城市户籍制度基本放开。“十二五”末期，把农民工“暂住证”改为“居住证”，实现农民工在全国范围内的自由流动和统一管理。解决农民工的问题，我认为，解决农民工问题基本不存在难以解决的体制性问题。像户籍、公共服务、住房保障等诸多问题都是可以解决的。其中最难的可能是住房保障问题，要不要把农民工纳入住房保障体系，需要区别不同情况出台政策，但不是不能解决。

《南风窗》：目前很多地方都在着力推进城市化进程，就其它国家的经验来说，在城市化过程中农民应该是最大的受益者，但目前中国城市化中农民并没有得到足够的好处？

迟福林：好多地方搞的城乡一体化试点，不同程度地存在着土地换社保的做法。这种做法会造成后患，产生更大的社会问题。作为公民，农民本就应享受基本社会保障。土地是农民发展的基本条件，在城市化中，土地收益是农民成为市民后实现自身发展的原始资本。

《南风窗》：和“十一五”时期相比，“十二五”时期更具备哪些解决农民工问题的有利条件？

迟福林：“十二五”时期一些条件更加成熟，首先是国家财力更充裕，更具备解决问题的能力。其次是农民工结构发生了变化，从以60、70后为主体逐渐过渡到以80后为主体，80后和60、70后的最大不同是，他们中的大多数不愿意、也不可能再返回农村，他们更习惯也更依赖城市生活。三是农民工群体中越来越多的人实际上已经留在城市里。农民工问题是社会矛盾的焦点之一，早解决比晚解决成本小得多，“十二五”时期解决比拖到“十三五”再解决会避免很多社会问题。农民工问题一定要解决，要提早解决，这是一个大判断和大战略问题，不应被技术性难题吓倒。

转变发展方式的无锡样本

文_黄少卿

无锡经济发展方式的转型实际上早在上世纪90年代中期就已经开始了。当时，无锡在80年代所创立的“苏南模式”正在失去其光环，随着国内大部分产品变为买方市场，苏南大量乡镇企业亏损严重，经营举步维艰。在这种背景下，无锡不得不着手进行以乡镇企业产权改革为核心的制度调整。经过两次艰难改制，绝大部分集体所有的乡镇企业转变为产权更加明晰的私营企业，各级地方政府对企业经营的直接控制权被削弱。改制进一步释放了无锡当地的企业家才能，一批新兴的私营企业脱颖而出，开始成为引领无锡经济发展的新主力军。这10年间，尽管无锡并没有明确提出经济发展方式转型，但是，产权制度的重大变化所带来的“预算约束的硬化”改变了企业的微观行为方式，90年代后期一度提高了无锡的经济增长效率。更为重要的是，新的产权体系成为“十一五”以来无锡进一步转变经济发展方式的制度基础。

无锡政府的转型举措

根据已有的数据分析，和全国大部分地区一样，无锡在“十五”期间经济效率出现了明显的下降，作为衡量增长效率重要指标的全要素生产率对经济增长的贡献由70%左右滑落到20%以下；而物质资本的贡献则由30%左右快速提高到接近70%。与此同时，各类污染物的排放量加速递增，无锡生态环境的承载压力空前加大。另外就是城乡居民的收入增长赶不上GDP的增长，收入分配状况难以得到改善。

然而，到2005年前后，由于各种因素的碰头，这种外延式发展方式越来越难以为继了。这些因素包括：投资率年年攀升，已经触及“天花板”；劳动力价格上涨、土地开发成本提高和人民币升值同时来到，导致制造成本快速增加，出口的成本优势在不断丧失；环境的制约日益突出，空气和水污染程度屡创新高，明显高过周边城市，水污染更是直接引发了后来的蓝藻事件。

基于这种局面，无锡政府对发展战略、发展道路和政策举措进行了重新考量，提出要“创新经济发展方式”，要“以结构调整、城乡统筹、改革创新和环境保护四大战略举措为突破口，由重点发展向优化发展转型”。今天来看，无锡当时提出的四大战略举措并非一句空话，“十一五”期间，无锡政府在落实这些战略举措方面下了很大功夫。

在结构调整方面，无锡把工作重点放在以人才战略促进产业升级上面。无锡的人才战略包括两项具体政策，一是发起建立“7+1”政产学研战略联盟，引进人才，引导国内的技术创新成果来无锡进行产业化转化；二是启动实施吸引海外留学归国创业领军型人才计划，即“530”计划，该计划具体设想是5年内吸引由海归创业人才主持的30个项目落户无锡，事实上，不到3年便有639个项目、3400多名海归创业人才落地无锡，而2009年申报的“530”项目数量即超过800个。

在城乡统筹方面，以推进新农村建设，实现城乡一体化来营造和谐的城乡关系。在改革创新方面，以机制创新改进社会创业创新活动环境。具体举措包括两大类：第一类为如何完善无锡的市场环境，如由各级政府设立创业投资引导基金，吸引私人股权投资基金到无锡开展创业投资活动。第二类为如何打造高效率的公共服务型政府。在环境保护方面，以太湖治理为核心推动生态文明建设。

作为沿海经济发达地区的一个典型城市，无锡在面对转型压力，特别是在全球金融危机所带来的经济困难面前，所作的这些转型探索无疑值得全国其他地区研究、参考和借鉴。

转型中的问题

那么，无锡多年来的转型努力产生了怎样的转型成效呢？根据笔者和合作者的研究，我们目前尚只能用“喜忧参半”来描述对成效的评估结果。

我们首先考察无锡高新技术产业发展的状况。据统计，2003年以来，无锡高新技术产业保持了33%的年均增幅。2005年，无锡高新技术产业规模以上企业的增加值为451.95亿元，到2009年增长到1048 .78亿元，占规模以上工业增加值的比重相应地由33.4%提高到43.9%，提高了10多个百分点。其中集成电路、太阳能光伏、现代医药制造业和软件、创意产业更是处在长三角乃至全国前列，如集成电路产业和光伏产业2009年的主营业务收入分别达到255亿元和278亿元，成为无锡经济发展的重要支柱。从这些数据来看，无锡的经济发展方式转型态势是相当良好，令人乐观的。

但是，如果从经济效率的提高方面来考察，无锡转型的形势便显得有些严峻。根据笔者的计算，2005年到2008年间，要素投入增加对无锡GDP的贡献份额较“十五”时期有所降低，而全要素生产率改进的贡献份额则有所提高。全要素生产率的贡献份额在2003年为最近15年来的最低点，只有2.35%，2005年为8 .36%，到2008年则恢复到30.56%。但是，相比于1995~2000年70%左右的贡献份额，效率提高对无锡经济发展的推动力显然还很不够。如果用工业增加值率和增量资本产出率等衡量经济效率的指标来进一步考察的话，我们会发现，2005年以来，这两项指标都略有不同程度的恶化。鉴于发展方式转型的本质目的就是要提高经济活动的效率，由此来看，无锡的转型仍然任重而道远。

那么，为什么从效率改善的标准来看，无锡的经济发展方式转型进展还没有呈现出一种特别令人满意的状况呢？经济学认为，生产效率提升的两个主要源泉是技术进步和人力资本积累，效率难以得到明显提升，一定是存在阻碍经济主体追求技术进步和积累人力资本的各种因素，其中有的因素降低了研发投资或人力资本投资的回报而给经济主体带来了负激励；也有的因素妨碍了资源的自由流动而导致愿意进行研发投资和人力资本投资的经济主体无法获得资源，最典型的如金融约束。

笔者认为，妨碍无锡经济效率提高的诸多因素中，有的需要从国家层面，由中央政府来推动解决。如金融体制的改革，包括利率的市场化和金融机构的市场化，长期的低利率导致的银行业向特定企业的信贷配给，严重阻碍了金融资源的优化配置。如强化知识产权的保护与执法，目前一些地方政府操纵地方法院放任本地企业的知识产权侵权行为，严重影响企业的研发积极性。如行政管理体制的改革，缓解地方官员主导资源分配简单追求GDP的动机。以及环境污染税立法、营业税改革、全国征信系统的建立，等等。

当然，有的不利因素可以争取在无锡市地方层面通过进一步的改革来加以解决。譬如，进行行政审批体制的彻底改革。按照国家行政许可法的规定，无锡作为地市一级政府无权设置任何行政许可，然而，尽管经过多次行政审批体制改革，无锡市一级的许可类行政审批仍然数以百计，这还不包括其下属的区一级政府所设立的。再如，改革指向特定对象的各种财政、税收、土地、金融性优惠政策，转而强调对创业型企业的普惠性扶持。苏南地区的政府在社会经济生活中素来强势，据笔者的不完全统计，无锡各级政府设立有各类产业和高新技术发展扶持基金10多项，获得这些基金的资助往往要达到政府设定的各种“高门槛”，或者依靠所谓专家的评审。笔者一直认为，对“530”项目的大力扶持固然有相当的合理性，然而，要全面提升无锡的发展效率，单靠几百个“530”项目还不够，应该通过普惠政策激发数以万计的创业活动。又如，推进税制改革，降低无锡企业，特别是中小企业的总体税负。笔者曾经计算过无锡市2003~2007年的总体税负水平，发现其高于全国平均水平1~4个百分点，另外，无锡市国税部门对于适用所得税核定征收法的中小企业，在确定应税所得率标准上存在从高的倾向。以及完善对中小企业的公共信息化服务机制和共性技术研发机制、完善对创新性产品的政府采购制度、改进对企业研发投入的免税或补贴机制，等等。

“十二五”时期经济发展的前景

无疑，“十二五”时期将是无锡转变经济发展方式关键的5年。所谓“行百里者半九十”，又所谓“逆水行舟、不进则退”，尽管无锡在推进发展方式转型方面已经开展了许多扎扎实实的工作，然而，转型成效当前显现得尚不充分，加上人们对未来5年的国际国内经济形势普遍持谨慎乐观的态度，下一个5年无锡在推进发展方式转型上肯定不会一帆风顺，需要穿越许多荆棘林。当然，无锡经济发展的前景仍然令人乐观。

这种乐观很大程度上来自无锡过去经济发展中所积累起来的产业、科技和人才优势。从产业来看，无锡目前在集成电路、新能源和新能源汽车等战略性新兴产业上均具有较明显的产业优势。以集成电路为例，经过20多年发展，无锡已形成微电子技术研发、集成电路设计、芯片制造、封装测试和集成电路应用等较完整的产业链，2009年，在全球集成电路产业大幅下滑之际，无锡仍保持18%以上的增长，综合实力稳居全国第二。再以新能源中的光伏产业为例，经过5年左右的快速发展，无锡的光伏产业已经拥有无锡尚德这样的龙头企业，而且无论在产业链的完整性上，还是产值规模上都已拔得全国头筹。

从科技力量来看，无锡不但拥有许多国家级的科技研究机构，如中科院无锡微纳传感网工程技术研发中心是中国物联网技术研究的核心机构，而且，无锡的许多大型企业也拥有非常雄厚的技术力量，设有江苏省工程技术研究中心的便有30多家，如法尔胜、阳光集团、兴澄特钢和远东控股等，而合资的IBM——中国云计算中心更是国内云计算技术发展的领头羊。从人才来看，目前无锡的“530”计划已经产生了良好的示范效应，全球金融危机后，无锡吸引海外留学归国创业人才的速度明显加快，无锡的人才优势还在进一步提升。

能否把优势转变为推动转型的现实力量，取决于无锡能否通过进一步改革来解决前面提到的阻碍效率提升的问题。据悉，无锡在“十二五”规划中将把打造“创新性城市新优势”作为重要任务。笔者以为，实现这一任务的关键在于营造一个有利于社会创业的综合环境，让创业者成为引领创新的主体。

超越“保八”

文_梅新育

“保八”——自从1997年东亚金融危机期间中国政府保证经济增长的意志被概括为这样简洁有力的两个字以后，即使政府不在“两会”《政府工作报告》中正式提出这个目标，每年不低于8%的实际GDP增长率也已经成为中国各级政府、国内外公众和主要企业、金融机构评判中国经济形势和政府工作实绩的标杆，《华尔街日报》干脆将“8%”说成是“中国一直坚守的图腾般的经济增长目标”。可是，世易时移，“保八”从首次提出至今已经13年，当我们规划未来5年乃至更长时间的经济社会发展时，我们还需要继续坚守这个数字吗？

“保八”的成就

毋庸否认，在东亚金融危机黑云压城之际，提出“保八”确实充分体现了中国党和政府强大的动员能力，不仅能够提出简洁、鲜明、有力的目标口号鼓动全社会干劲，而且能够有条不紊地组织实现目标，这一点正是中国与印度等某些热门新兴市场的关键区别。对于一个大国而言，强大的政府行动能力并非万能，但政府没有行动能力却是万万不能的。由于中国对世界经济稳定与增长的贡献日益扩大，中国“保八”对维系全球公众信心、保持世界经济稳定与增长都发挥了重要作用。在东亚金融危机期间，这一点主要还是表现在东亚区域之内，使得中国跃居东亚经济稳定之源；到了这一场由次贷危机引爆的全球性金融经济危机，中国“保八”及其成功已经具备了众所公认的全球意义。

在更长历史阶段上考察，我们可以看到“保八”及类似经济增长定量目标契合了历史阶段和国民深层心理，因此能够在中国社会发挥神奇的动员作用。发展经济学的先驱之一、英国经济学家琼·罗宾逊曾断言：“社会主义不是一种资本主义以外的阶段，而是对它的替代——一种没有分享工业革命的国家能够效仿工业技术成就的手段，一种在不同的竞争规则下取得迅速积累的手段”；现实社会主义首先是从“资本主义链条的薄弱环节”——即相对欠发达国家甚至是非常落后的国家打开了突破口，这些国家的国民对社会主义革命和社会主义政权的期望对内是社会公正，对外则是快速工业化，赶超发达国家，为自立于世界民族之林奠定经济基础，琼·罗宾逊揭示的就是现实社会主义的这一本质特性，林毅夫等人也正是据此将现实社会主义经济发展战略命名为“赶超战略”。从改革前到改革后，中国产业发展重点和宣传口径发生了变化，但“赶超”实质始终如一。

正是在这样的历史背景下，“保八”这样一个高于全世界绝大多数国家、特别是高于中国经济赶超对象的经济增长目标在中国社会方能一呼百应，它激发的不仅仅是少数企业家的“动物血气”，而是整个社会。

与此同时，这样一个目标又是可以努力实现的。从完成战后经济恢复的1953年至2008年，共计56年时间，虽然历经天灾、外部全面贸易封锁、连续30余年的战争威胁、国内探索失误和政治运动干扰，按不变价计算，实际GDP增长率也只有23年低于8%；1978~2008年31年间，在此前实现的独立自主、军事安全、打破贸易封锁、普及全民教育和医疗卫生保障、水利设施、建立完整工业体系等成就基础之上，中国只有7年实际GDP增长率低于8%。过去30年，中国经济平均增长率为9.9%，学术界普遍认为的潜在增长率也是在9%~10%之间。

“保八”必要性趋向递减

尽管如此，随着时间流逝，继续将“保八”列为必须实现硬目标的必要性正在递减，其副作用却日益显现。

其必要性递减首先体现为中国GDP增长率的优势在横向比较时极为显著，在可预见的未来一段时期内也不会根本改变；因此，既然中国经济增长动力已得到充分发动，即使是为了继续赶超发达国家，我们也无需继续依赖将“保八”列为必须实现的硬目标了。无论是1992~2001年平均增长率，还是2002~2009年经济增长实绩，抑或2010年预期经济增长率，中国增长率都是全世界平均增长率的两倍多至3倍多，是美国的3倍多至24倍，就算是2010年全年经济增长率进一步下滑到10%，GDP增幅比印度最少也要高出1.2个百分点。中国GDP已于今年第二季度超越日本跃居世界第二，尽管我们希望经济尽可能高速增长，但理智告诉我们，接近12%的增长率是不可持续的，到了这个时候，我们该做的应该是软着陆以防止经济泡沫膨胀失控，而不是一味继续追求高速增长。

不错，中国经济目前正在经受两面夹击，发达国家会继续大力狙击中国“赶超”他们的努力，另外一些热门发展中国家又在努力“赶超”中国，西方国家也在有意识地扶植这些发展中国家“赶超”中国，同时不遗余力地唱衰和遏制中国产业。

随着近年印度经济增长实绩改善，而中国传统增长模式开始感受到劳工权利、环境等多方面约束，某些西方机构一改昔日声称印度服务业增长模式优于中国制造业增长模式的口吻，开始宣扬印度制造业即将赶超中国。2010年6月24日，德勤会计师事务所和美国竞争力委员会联合发布调查报告，声称印度制造业正缩小对中国的差距，预计可在5年内赶上中国，引起一些国家舆论热议。但看看这些国家的基础设施和教育普及情况，看看这些国家要解决上述问题时面临的体制缺陷，看看这些国家政府效率与中国政府的差距，看看这些国家宏观经济稳定性与中国的差距，看看这些国家活跃的反政府武装及其战斗力……我们不难判断“印度大放光芒”之类宣传成色几何。

劳动力供求状况的变化也正在削弱继续强调“保八”的必要性。当年之所以提出“保八”，重要原因之一是只有保持8%以上的增速才能创造足够就业机会，以保证社会稳定与发展；但现在面临“人口红利”枯竭问题，新增劳动力有可能将要见顶，通过高增长创造新增就业机会的压力无形之中趋向减轻。

单纯看目前的绝对数字，城镇登记失业人数及失业率仍然较高。1978年末城镇登记失业人数530万人，失业率5.3%；1984年末下降到235.7万人、1.9%；2009年末是921万人、4.3%。但90年代及以前的城镇登记失业人数没有考虑众多隐性失业，以及农业部门的剩余劳动力，而且当时劳动者挑剔工作条件和薪酬者较少，登记失业者都是实实在在难以找到任何就业机会的人；今天隐性失业和农业部门剩余劳动力已经大大减少，而且城镇登记失业者中相当一部分属于摩擦性失业，即因季节性或技术性原因、或对工作条件及薪酬不满意而引起的失业。我不是要否认继续创造就业机会、特别是为越来越多的大学毕业生创造就业机会的重要性，不是要否认失业者的生活压力和精神痛苦，但无论怎样的“人文精神”都不等于强求我们放弃客观评估问题的程度。

中国“人口红利”枯竭问题还将进一步减轻为了保障就业而继续强调“保八”的必要性。在理论上，农业部门剩余劳动力耗竭的“刘易斯拐点”是经济持续高速增长的必然结果，强力实施近30年的独生子女政策还将加快“刘易斯拐点”到来。有些人认为中国新增劳动力数量2010年就有可能见顶；尽管新人口普查还在进行，尚难断定这一判断是否准确，但在入学率保持在接近100%的情况下，通过各级学校招生人数减少的趋势，我们不难判断“人口红利”枯竭问题正在逼近：普通小学招生人数1980年高达2943.3万，1994年2537万，然后连年下降，2009年只有1637.8万，比1994年少了近1/3；普通中学招生人数1980年为1934.3万，2003年达到2947.4万的最高峰，至2009年已经下降到2616.7万……

“保八”副作用日益显现

更有甚者，随着各类利益集团的成型与崛起，随着他们扭曲政策“水平”日长，继续将“保八”列为必须实现硬目标的副作用也日益显现。这种副作用体现在产业结构调整难以推行，导致过剩产业产能无视三番五次调控而继续扩张；也表现在环境常常沦为牺牲品。

在理论上，要求全国实现8%经济增长率，并不等于要求所有地方都实现不低于8%的增长率，而应该是允许各地增长率有高有低。特别是一些属于环境生态涵养区的地方，最大的“发展”应该就是经济不增长。但在实践中，将“保八”列为必须实现的硬目标常常导致各地都制定比8%更高的增长目标，其它一切都必须在这个目标面前让路。今年，为了遏制房地产市场泡沫，保障民生，国务院发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，这部“新国10条”号称“史上最严厉房地产新政”；但房产新政出台不过两个月，“地产总理”任志强就在演讲中讲出了大实话——“保八”目标会让政府对楼市的调控松动，“保八”是经济政策的一条底线，“不管政策对错，保不了8%就都是错的”。正因为如此，我们看到“史上最严厉房地产新政”在许多地方难以落实，这一轮房地产调控认识深，决心大，力度轻，以至于被许多人讥为“空调”，调控半年之后，不少城市房地产市场不但没有明显降价，反而再次出现了回暖。

在资本与腐败权力、黑恶势力结盟的最糟糕情况下，“保八”、“改革”、“发展”之类旗号还会沦为“理直气壮”公然践踏人权和明目张胆违法乱纪的保护伞。数年前在湖南嘉禾违法拆迁案中，推行者杀气腾腾喊出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”；后来揭出的郴州市委书记李大伦等腐败窝案则证明，他们如此不遗余力招揽的“外资”项目不过是商人与当地官员合谋攫财的工具而已。更令人担忧的是，在“保八”、“改革”、“发展”之类旗号下，目前甚嚣尘上的“土地流转”和“产业开发”完全有可能成为掠夺农民衣食之本的借口，而“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”从来就是动荡之源。

这些年来，打着形形色色旗号的收益私有化、成本社会化招数已经制造、激化了众多社会矛盾；在土地问题上如果有人企图如法炮制，社会化的“成本”将是整个社会的天翻地覆。

正如李京文先生所述，为了保证一般的经济要求，实际上有5%的经济增长率基本上就够了；即使考虑到国际竞争和其它因素，继续将“保八”列为必须实现硬目标的必要性也在递减，其副作用却日益加剧。我们承认“保八”曾经发挥过的重大积极作用，也承认在更远的未来、在下下个阶段我们可能会有必要重新提出类似“保八”的目标，但在下一阶段的发展中，让我们超越“保八”，这不是抛弃，而是扬弃，我们的国家、我们的社会将在不断的扬弃中走向进步。

收入分配改革起步艰难

文_本刊记者邢少文发自广州

如果自2004年收入分配制度改革方案研究启动开始算起，一个五年计划已经过去，5年间基尼系数在上升，收入差距在持续扩大，分配不公日益严重，然时至今日，改革仍然踟蹰不前，几无作为。

如此境况，对于即将到来的“十二五”规划，收入分配改革能够取得突破的前景让人不容乐观。

改革共识不足

和许多改革的难点一样，国民收入分配体制改革喊了很多年，但仍然空见楼梯响，不见人下来。

“在大方向上仍然没有取得统一共识。还停留在目前这个阶段是要讲效率优先，还是公平效率同时兼顾的争议上，比如财力的积累是不是到了可以重新进行收入分配格局调整的时候？经济发展速度还要不要放在第一位？财政支出结构要不要调整？要不要大规模发展基础设施？等等，这都导致很多政策出不来。”北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实教授对本刊记者说，“目前在发展与稳定的关系上，政府对稳定因素的估计仍然不足。”

现状却是，多年来经济增速优先的发展路径下，GDP增速虽然连年高于8%，但收入差距也越来越大，国家统计局数据显示，从2000年开始，中国基尼系数已越过0.4的警戒线，2006年已升至0.496,2007年为0.48。“现在应该在0.5。”李实说。

在收入分配格局上，根据国民经济核算统计，在上世纪90年代以前，我国代表劳动者所得的劳动者报酬占GDP50%以上，2001年后这个比重不断下降，到2007年已降至39.7%。而代表政府所得的生产税净额和代表企业所得的固定资产折旧及营业盈余占GDP比重则分别由1990年的11.7%和34.9%上升到2007年的14.2%和46.1%。

中国经济长期以来处于一种失衡的状态。在GDP的占比中，居民消费不到35%，投资和产出却占了65%，是典型的投资扩张型而内需严重不足的经济模式。这种投资扩张又是以政府为主导的，而政府在二次分配上的不合理，又进一步抑制了居民消费和内需扩大。

在二次分配中，政府的财政收入比重居高，但支出比例不合理，如各级部门行政开支过高，行政开支比例占财政收入竟达26%，而日本只占不到3%，欧洲许多国家也不到4%。近年来中国GDP每年增长10%左右，但税收和行政开支的增长速度却是百分之二三十，地方政府还拥有数额庞大且缺乏监督的卖地款等预算外开支。

种种原因导致高收入人群与低收入人群的差距扩大化，根据中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁的调研，城乡合计，全国最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约55倍，而不是按国家统计局统计数据推算的 21倍。中国实际收入差距要远大于统计显示的水平。

城乡二元化结构又成为缩小收入差距的一道阻碍，户籍制度、社会保障体系的差异化，使得城乡收入差距进一步扩大化。中国发展与改革研究院院长迟福林的研究指出，目前，城乡名义收入差距为3.3∶1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已达5~6∶1.

问题已然清楚，但在改革的路径上，仍然还在争议不休。“路径上大概存在三个争议，一是标本兼治抓什么？标比较清楚，本是整个经济和社会体制的问题。二是到底先抓一次分配还是先抓二次分配？第三是抓什么重点？是控高还是提低或扩中及其他？”中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南对记者说。

政府责任与市场机制的争议

虽然自“十一五”以来，外界一直在呼吁改变收入分配结构和收入分配体制，但相关的政策措施有限，行政力量和市场机制的平衡问题充满争议。

在一次分配领域，即提高劳动者收入方面，《工资条例》的讨论至今仍无明确信息，工资集体协商制度推行10年来，效果也几近于无，在今年来各地依靠政府部门力量强推，但也招来了诸多争议。

“在一次分配领域过多地强调政府的作用，可能会给劳动力市场带来一些负面的东西，当前中国的劳动力仍然供大于求，大幅度的提高工资可能就会适得其反。在最低工资标准上，政府该制定一定的标准，但更多应该让市场发挥作用。”李实认为。

“目前的首要问题不是就业人群的工资快速增长的问题，而是没有就业人群的就业问题。政府的责任在于进行人力资源的培训和投入。”他说。

工资集体协商效果不彰的原因在于没有一个完善的机制保证，目前连接劳资双方谈判的工会组织形同虚设。政府应推动工会组织的建设，谈判则交由劳资双方去执行。

苏海南则指出，政府在一次分配中应该发挥宏观调控作用，但应把握好度。现在有些地方搞“运动式”的集体协商，要求企业必须按照工资指导线来增加工资，则会破坏劳资之间的博弈关系。“要划分清楚维护公平正义和与民争利的界限，凡属维护公平正义、扶助弱者的事，政府应该定规则，当好裁判员；凡属老百姓赚钱的事，政府应不插手。其次，要划分清楚市场主体自己能够处理的事与处理不好的事的界限，能够按市场规律和政府规则自己处理好的，政府不管或少管。”他说。

“中国基尼系数最低的地方是浙江，最高的地方是贵州。浙江的老百姓创业多，民营企业多，中等收入人群庞大，而贵州个体私营经济少。贵州、甘肃、青海等地的基尼系数都高。”中央党校研究室副主任周天勇举例。

对政府责任的指责更多来自部门垄断与行业垄断所带来的高利润，造成收入分配差距拉大的问题上，《反垄断法》2007年颁布至今已有3年，但垄断状况非但得不到改善，甚至有趋向恶化之嫌。垄断行业的工资改革制度由于缺乏公开透明的成本机制和激励机制，其改革的可信度也大打折扣。

在一次分配领域，政府更需解决的根本问题则在于减少对经济的干预，由于政府对经济过多的干预，导致大量的腐败和灰色收入，这是导致收入差距拉大的一个主要原因，要破除部门垄断和小金库。二是如何解决各种市场中的资源定价问题，由于资源定价的行政垄断，市场配置资源得不到有效的发挥，造成不同地区、不同行业、不同人群之间收入的差距过大。

“政府过多干预经济一是扭曲市场运行规律；二是导致企业的效率下降；三是直接导致官员的收入畸型，收入分配秩序混乱。”苏海南说。

中国国民收入分配体系存在巨大漏洞和严重制度缺陷。目前收入分配差距过大的原因，主要不在于市场化，而在于制度不健全所导致的腐败和灰色收入。

突破之难

今年3月至7月期间，全国人大常委会围绕“十二五”规划编制展开了4个月的专题调研，形成了15个专题调研报告，其中即有关于国民收入分配体制问题的调研报告。8月23日，全国人大财经委在这份报告中提出：尽快出台收入分配改革方案。

而在此之前的2007年~2009年间，《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》前后共举行了6次征求意见讨论会的草案，今年3月曾上报国务院，后被退回，目前仍无消息。

“遇上经济不稳定的时候，发展第一的想法又占据了上风，收入分配的首要任务又开始动摇，提高两个比重迟迟不能落实。十七大提出改革收入分配体制，但落实的具体措施几乎没有。十八大召开的时候有没有什么新招？现在看不到。”一位受访专家指出。

据悉，即将于10月15~18日举行的十七届五中全会将审议“十二五”规划，据有关专家透露，收入分配改革将在规划中有所体现。但总体来看，“期望不要过高，取得突破性进展的可能性不大”。

既缺乏认识统一的基础，同时又面临着既得利益群体的阻碍，“调整政府与企业的分配关系，涉及中小企业要不要减、免税的问题，改变劳动收入和政府收入的关系，涉及个税起征点要不要调高的问题，财税部门不同意。改变不同行业收入差距的问题，涉及央企红利要不要全民分享的问题，充实社保基金怎么做？国资委不同意。”上述专家指出。

“收入分配体制改革，改变大格局是不容易的，‘十二五’期间也并非要改变这一格局，而是要对一些分配不公的因素加以有效解决。”李实说，“解决政府对经济干预过大导致的腐败和灰色收入问题，以及资源定价扭曲的问题，也就为之后的收入分配改革解决了一个社会信任的问题。”

而二次分配的解决目前来看更显艰难，以养老保险为例，由于前期民生欠账过多，现在中国社会养老保险个人账户的空账高达万亿之巨，而且空账每年还以1000多亿元的规模扩大，而个人账户现有实际资金的总额不超过500亿元。如何合理分配财政资金，提高民生投入的比重，是二次分配需要重点解决的问题。

“路径就是建立公开透明的预算制度，加强有效的管理预算开支，建立财政支出的监督制度，这都涉及一系列的行政管理体制改革乃至政治体制的改革。”苏海南说。

在城乡二元化结构上，中央提出“十二五”期间重点推进城镇化建设，但从目前的情况来看，户籍制度和城乡社会保障统筹制度仍然困难重重。“按照我们的估算，城镇化如果提到50%以上，间接会促进农民收入提高7个百分点。”苏海南说，但城镇化仍然会是比较长期的过程。

李实则指出目前的城镇化面临着片面地推进土地城镇化、经济城镇化而非人的城镇化的现象。只有真正提升农村人力资本，才能真正改善农民收入，缩小城乡差距。

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